宰相一詞，戰國時期即已出現（《韓非子·顯學》就有“明主之吏，宰相必起於州部，猛將必發於卒伍”的說法）。宰，就是主持（主宰）；相，就是輔佐（輔相）。主持政務、輔佐君主的人，就是宰相。所以，宰相又稱宰輔。在帝國的所有官員中，宰相或者是地位最高的，或者是權力最大的，或者地位既高，權力又大。民間的說法，是“一人之下，萬人之上”。當然，這種說法並不嚴謹，但宰相最重要，則毫無疑問。因為從法理上講，或者從名義上講，皇帝是“國家元首”，宰相是“政府首腦”。皇帝權力最大，但管事少。宰相權力小一點，但管事多。有的時候，宰相既有決策權，又有執行權。所以，宰相又稱鼎輔、鼎鼐。而且，所謂“明君善於擇相，賢相竭誠事君”，曆來就是帝國時代的政治理想。但是我們必須注意，帝國時代的宰相，並不等於現代國家的總理。第一，曆朝曆代的宰相，正常情況下，編製都不止一人。第二，除了遼代，都不以“宰相”為正式官名。也就是說，宰相隻是身份、職務，不是“官銜”。第三，從秦漢至明清，宰相所用官名，五花八門；擁有職權，從大到小；政治地位，一路下滑。最後，宰相製度被朱元璋廢除。明清兩代，在法理上不再有宰相，隻有類似於宰相、又名不正言不順的輔臣。以下便分而述之。西漢的宰相是三個：丞相、太尉、禦史大夫，號稱“三公”。三公都是宰相，平時各自獨立辦公。如有大事，則由三公“會議”（一起討論），拿出方案，交皇帝批準。他們在皇帝那裡彙報工作、討論政務，是坐著的，叫“三公坐而論道”（《晉書·李胤傳》）。這是很高的待遇。因為依照《周禮·考工記》的說法，“坐而論道，謂之王公；作而行之，謂之士大夫”。當然，論道不是談哲學，是“謀慮治國之政令”（前書鄭玄注）。邦國時代，天子之宰為“公”，諸侯之宰為“相”。秦漢是帝國，故以三公為宰相。宰相是“公”，故又稱相公。三公的地位極其崇高，被看作天上的巨星，叫台鼎。台，就是“三台”，屬太微垣，在大熊星座。天有三台，人有三公，鼎足而立，拱衛北辰，所以叫台鼎，也叫台衡，即三台星和玉衡星。此外，還叫台鉉（鉉是舉鼎的工具）、台袞（袞是三公的命服）。三公當中，丞相是最高行政長官。他的權力最大，地位也高，金印紫綬，禮遇隆重。其中待遇最崇高的，還要拜為“相國”（比如蕭何、曹參）。丞相有設一人的，有設二人的。如果是兩個人，就分左右，叫“左丞右相”。但不論一人二人，叫丞相還是叫相國，都同時應該是侯。前期以列侯充任，後期則在拜相以後立即封侯。所以，丞相又稱君侯。封侯拜相或拜相封侯，在後世也成為榮華富貴、光宗耀祖、位極人臣的代名詞。太尉是最高軍事長官，也是金印紫綬。武帝建元二年（公元前139年）廢。禦史大夫是最高監察官和執法官，銀印青綬。他同時也是副丞相，但不是丞相的副手和僚屬。丞相職位如果空缺，就例由禦史大夫遞補，可謂“備位丞相”，故又稱亞相。他的主要職權是掌管文書和監察百官，實為朝廷的秘書長和監察長。三公都有自己的施政機構，也都叫“府”。丞相的叫丞相府，太尉的叫太尉府，禦史大夫的叫禦史府。合起來，叫公府（三公之府）。宰相設立府署，自選僚屬，就叫開府。開府施政，是漢代宰相製度的緊要之處。是否開府，決定著宰相地位的高低、權力的大小。東漢末年，曹操恢複丞相製度並任丞相一職，就開府。蜀漢丞相諸葛亮，魏明帝輔臣曹真、陳群、曹休、司馬懿，也都開府。李嚴與諸葛亮同為顧命大臣，不能開府，意見就很大。開府施政的宰相擁有自己的係統和班子，其機構獨立於皇室，其人員則由宰相自己選定，皇帝一般不予乾預。其官邸和衙署，也都設在皇宮之外。也就是說，皇帝有“宮”，叫皇宮；宰相有“府”，叫相府（或公府）。皇宮與公府，一個宮廷，一個朝廷，都有自己的“職能部門”，也都有各自的經費來源。相府的職能部門叫“曹”，皇宮的叫“尚”。朝廷的經費，來源於田賦收入；宮廷的經費，來源於工商稅收。田賦收入是大頭，用作“公款”。工商稅收是小宗，算是皇帝的“私房”，叫“禁錢”。宮中府中，涇渭分明。這就是不折不扣的“分庭抗禮”了。同時，它也意味著帝國有兩個政治中心，即皇宮和相府；存在著兩種最高權力，即皇權和相權。這時最好的方案，是君主立憲、虛君共和、皇帝世襲、宰相民選。退而求其次，則不妨明確分工，精誠合作。皇帝擔任國家元首，象征國家的主權和統一；宰相擔任政府首腦，帶領官員管理國家，並負政治上一切實際之責任，即“主權在君，治權在相”。可惜這兩條，都不可能。結果，也隻能鬨矛盾。宰相製度，也就開始發生變化。建元二年（公元前139年），漢武帝廢除了太尉建製，宰相三府隻剩下二府。但是，就連丞相和禦史大夫這兩位，也被撇在一邊，成為名義上的宰相。實際上行使相權的，卻另有其人。這些人，開始的時候是大司馬。名分，則是“領尚書事”（東漢叫“錄尚書事”）。到後來，即便沒有大司馬稱號，隻要“領尚書事”，就是總攬朝政的人。大司馬其實就是太尉，但不再是職務，而是加在將軍官銜之上的名譽稱號。擔任大司馬的，也不一定隻有一個人。比如後來把持朝政的霍光，頭銜就是“大司馬大將軍”；跟霍光作對的上官桀，頭銜則是“大司馬左將軍”。尚書，原本是“皇宮六尚”之一。其他五尚（尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴），是“生活秘書”。隻有尚書，是“政治秘書”。漢武帝為了以宮廷壓朝廷，甚至以宮廷代朝廷，就讓大司馬統率和管轄尚書的工作，叫“領尚書事”，尚書也就由秘書機構變成決策機構，丞相府反倒由決策機構變成執行機構。這樣一來，輔佐皇帝的機構，就由一套班子變成了兩套班子，即外朝和中朝（也叫內朝）。外朝之首為丞相，中朝（內朝）之魁為大司馬。兩套班子一內一外共理朝政，有學者稱之為“雙軌輔政製”（韋慶遠、柏樺《中國官製史》）。但大司馬位高、權重、親近皇帝，丞相為首的外朝根本無法與之抗衡，隻有諾諾承命辦事而已。結果，不是宰相的人，反倒比宰相還宰相，甚至真正成為“一人之下，萬人之上”的權臣，比如“領尚書事”的大司馬大將軍霍光就是。東漢宰相，包括太傅、大將軍和三公，號稱“五府”。太傅在西漢與太師、太保合稱“上公”。東漢無太保，太師隻有董卓一人，還是自封的。故東漢上公，是太傅和大將軍。三公，則是太尉、司徒和司空，也叫三司。不過，是不是真宰相，要看是否“錄尚書事”（錄，總領、主持）。否則，就隻享受待遇，沒有實權。受命“錄尚書事”的，多半是太傅和大將軍，但也不一定。比如建安元年（公元196年）七月，曹操就已經“錄尚書事”。迎獻帝到許之後，才被任命為大將軍。後來，曹操將大將軍一職辭讓給袁紹，改任司空，仍得以“挾天子以令諸侯”。與西漢不同的是，東漢不但有“尚書事”，還有尚書台。因為其官署設在皇宮禁省之中，所以又叫台閣、台省。尚書事是任務，尚書台是機構。有了尚書台，尚書主政，就變成了製度。於是，東漢就有兩個宰相機構。一個叫公府，也就是“上公與三公之府”；一個叫台閣，也就是尚書台。公府是擺設，台閣掌實權，這就叫“事歸台閣”（《後漢書·仲長統傳》）。這其實是以“宮廷辦公廳”取代中央政府。結果，台，就成了中央的代名詞。東晉以後，中央官稱台官，中央軍稱台軍。設於大行政區，代表中央行使職權之機構，則叫行台。綜上所述，武帝以後，前後兩漢，都既有名義上的宰相（三公），又有實際上的宰相（領尚書事、錄尚書事）。直到建安十三年（公元208年），曹操恢複丞相一職，這種不正常的情況才一度得以改正。但是到了南北朝，又仍然是“政歸台閣”。所有的權臣，必加“錄尚書事”名號，被時人稱為錄公。建國之初，唐因隋製，以三省長官為宰相，這就是“三省製”。三省，就是尚書省、中書省和門下省。省，本義是“皇宮禁署”，也就是外人輕易不得入內的禁區，所以叫“禁中”。後來因為避諱，改叫“省中”。由此可見，省，就是由宮廷機構轉變而成的朝廷機構。前麵講過，漢武帝為了強化皇權，發明了由親信權臣主持的“尚書事”。到了東漢，光武帝劉秀又正式建立“尚書台”。南朝劉宋時，尚書台改稱尚書省。尚書權力膨脹，威脅皇權，漢宣帝劉詢便以“總掌禁中之書”的中書取代尚書（後來權力又被尚書奪回）。曹魏黃初三年（公元222年），尚書台移到宮外，原來的秘書監改稱中書監，官署設在宮中。晉以後，中書監改稱中書省，正式成為宰相機關。唐代中書省地位更高，其長官居三省長官之首，僅次於三公和三師。門下省的前身是侍中寺，係東漢“禁中三寺”（東寺、西寺、侍中寺）之一，曾被遷出宮外，東漢末年遷回禁中，改稱“侍中省”。東晉哀帝時與散騎省合並，為門下省，主要負責皇帝的日常事務。但因設在內廷，近在帝側，又成為新的“宰相替代者”。總之，三省都由皇帝的秘書演變而來。尚書是“政治秘書”，中書是“機要秘書”，門下是“生活秘書”。三者勢力，大體上是東漢重尚書，南朝重中書，北朝重門下。至隋唐，三省並重，一起成為“中央政府”。稱謂，也沿襲漢代尚書台舊例，稱為台閣或台省。唐高宗時，又把尚書省叫中台，門下省叫東台，中書省叫西台。尚書省長官叫尚書令，定員一人，正二品。次官叫左右仆射，定員二人，從二品。中書省長官叫中書令，次官叫中書侍郎；門下省長官叫侍中，次官叫門下侍郎。兩省長官的定員都是二人，官秩也都是正三品。次官的定員也都是二人，官秩也都是正四品。後來，中書令和侍中均升為正二品，中書侍郎和門下侍郎均升為正三品。不過，由於唐太宗當過尚書令，這個官職就隻好長期空缺。所以，尚書省的實際長官是左右仆射。唐初，中書令、侍中、左右仆射都是宰相。後來發生變化，下麵再說。三省職權，有明確分工，即“中書主出命，門下主封駁，尚書主奉行”（王應麟《困學紀聞》）。也就是說，中書省負責製定政策、草擬政令，門下省負責審議複核，尚書省負責執行。尚書省因為是執行機關，事務繁雜，所以規模最大，下統六部二十四司。省、部之間，還有一個總的辦公機構，叫“都省”。中書省和門下省因為同為決策機關，所以關係最為密切，合稱“兩省”或“北省”，尚書省則叫“南省”，也叫“南宮”。中書、門下兩省的工作程序是：凡有軍國大事，先由中書舍人（正五品上）起草意見。中書舍人是中書省的骨乾官員，其中資格最老的叫“閣老”。他們各抒己見，雜署其名（張三的名字寫在李四的提案上，李四的名字寫在王五的提案上），叫做“五花判事”，相當於現在的“匿名製”。然後交中書省長官和次官選擇、上奏，再根據皇帝的意見，由一位中書舍人草成製敕。這個人，就叫“知製誥”。文件草成，送門下省，由門下省長官侍中、次官門下侍郎、屬官給事中（給讀如及，正五品上）複核。如果門下省覺得有問題，哪怕皇帝已經同意，仍可以將原件塗改以後送回，叫“塗歸”，也叫封駁、封還、駁還。如果沒有問題，便由皇帝畫一個敕字，同時加蓋“中書門下之印”，頒發下去，叫“畫敕頒下”（下達到尚書省）。所以唐代正式文件的格式，開頭便是“門下”二字，然後才是中書省所擬正文，然後是中書省主要官員姓名，最後是門下省主要官員姓名和審核意見。至於尚書省，則隻不過在文件上填寫“奉行”二字。這種製度的好處，是權力製衡；缺點，是效率不高。這就要有變通的辦法，即行文前先開會。兩省意見一致，再行文，就不會“封駁”了。開會的地方，就叫政事堂。於是，三省製，就變成了“政事堂製”。政事堂開會的地點，起先在門下省，後來改在中書省。唐玄宗開元十一年（公元723年），乾脆改名“中書門下”。中書門下的會議，兩省的正副長官都參加，尚書省的負責人則或者參加或者不參加。所以在唐人心目中，隻有中書門下才是真宰相。所有的命令，也隻有加蓋“中書門下之印”才算合法。沒有中書門下副署，由皇帝直接下達的命令，則是非法的。這就是所謂“中書門下製”，即以中書門下為宰相機構的製度。於是，政事堂在當時就叫“政府”。需要注意的是，隻有政事堂或中書門下，才叫“政府”，其他官署就不是。而且，能夠參加政事堂會議，才叫“在政府”；參加不了，即便有宰相身份，也“不在政府”。政事堂沒有長官，隻有一個“輪值主席”，叫“執政秉筆”，也叫“執筆”。執筆由參加會議的人輪流擔任，有時十天一輪，有時一天一換。參加會議的人數也不一定，最多的時候十幾個，最少的時候兩三個。但凡有資格參加“政事堂會議”的，都是宰相。由此可見，唐代隻有“國務會議”和“國務委員”，沒有“國務總理”。所以錢穆先生說，漢代宰相是“領袖製”，唐代宰相是“委員製”（《中國曆代政治得失》）。所有的“國務委員”，正式官名也都不叫“宰相”，而是另有名分。唐初，以尚書省之左右仆射、中書省之中書令、門下省之侍中一共六人，為“知政事官”。這是正式的宰相。非正式的，叫“與宰相參議朝政”、“平章國計”、“專典機密”、“參議政事”等（《舊唐書·職官誌》）。後來，叫“同中書門下三品”，或“同中書門下平章事”。同，就是“視同”，或“相當於”。再後來，因為中書、門下兩省長官升為二品，所有的“國務委員”便統統叫做“同平章事”。沒有這個頭銜，官位再高，也不能行使宰相職權，隻有三公、三師和中書令例外。平章事，就是“平章政事”。平，就是均橫；章，就是明確。同平章事，就是一起擺平搞定政事。總之，漢代宰相是“開府施政”，唐代宰相是“參政議政”；漢代宰相是個人負責，唐代宰相是集體負責。唐代宰相的地位比漢代低。宋代宰相製度，是“二府三司製”。二府，就是政府和樞府。政府就是政事堂，由尚書、中書、門下三省合並而成。尚書又叫都省，中書又叫右省，門下又叫左省。三省長官、次官的官名，跟唐代一樣。品級則更高，長官從一品，次官正二品。不過，宋代三省，隻有中書在皇宮之內。政事堂，也設在中書省。宰相們在中書省的政事堂辦公，號稱“中堂”。可見，政府名為三省，卻隻有中書才是中樞，才是決策機關。也因此，許多學者認為，宋代的政府，就是中書省。樞府就是樞密院，這是管軍政的。樞密院的長官叫樞密使，也叫“知樞密院事”。次官叫樞密副使，也叫“同知樞密院事”等。樞密使如果由宰相兼任，就叫“樞相”。三司即鹽鐵司、度支司、戶部司，這是管財政的，號稱“計省”。三司的長官叫三司使，次官叫三司副使，號稱“計相”。中書管行政，樞密管軍政，三司管財政。行政、軍政、財政“三足鼎立”，皇帝就成了最高仲裁者。這是二府三司製的用心所在。但結果卻很糟糕。二府關係不順，三司莫名其妙，或互不通氣，或相互推諉，或政出多門。最後，隻好模糊二府職權。二府三司既然是宰相機關，則宰相就應該是其長官，但事實卻沒有這麼簡單。第一，宋代三省長官，基本上是有其職無其人，職位長期空缺，尚書令更是從不委任。第二，宋代宰相名目繁多結構複雜，而且有正有副。正宰相跟唐代差不多，叫“中書門下平章事”，從一品；副宰相叫“參知政事”，正二品，也叫“執政”。執政包括參知政事、門下侍郎、中書侍郎、尚書左丞、樞密使，與宰相合為“宰執”。至於三司使，地位又略低，叫“位亞執政”（《宋史·職官誌》）。第三，宋代還有“超級宰相”，叫“平章軍國重事”，位在宰相之上。名臣文彥博、權奸賈似道，都擔任過此職。更可笑的是，超級宰相也有正副，副的叫“同平章軍國事”，比如哲宗時的司空呂公著就是。另外，宰相的官名，至少改了五六次，不詳述。宋代的宰相製度如此複雜，目的也很明確，就是要加強皇權，削弱相權。削弱的辦法是分散，加強的辦法是集中。結果，宋代的宰相，權力既小，地位也低。比如唐以前的宰相，見了皇帝是要賜座賜茶的，然後從容應對侃侃而談，叫“三公坐而論道”。宋的宰相，卻隻能站著。又比如唐代的政事堂，可以號令四方。政事堂下發的“堂帖”，權威不低於皇帝頒布的“詔敕”。但在宋代，宰相就沒有這個權力了。總之，從宋代開始，帝國政治的走向，就是集權——既收地方之權集於中央，再收中央之權集於皇帝。宋代政事堂名為三省，實際上令出中書，尚書、門下徒有虛名。因此，到了元，乾脆廢除尚書、門下兩省（三置三廢），隻留中書，下轄六部。於是，尚書、中書、門下的“三省製”，就變成了隻有中書省的“一省製”。元代中書既由三省合並而來，自然位高權重、機構龐大。最高長官中書令，例由皇太子兼任，不過虛領其銜。次為右丞相、左丞相（元代以右為上，左為下，故稱“右左丞相”），各一人，正一品，為實任宰相。右左丞相之下，是平章政事，從一品，為丞相之副。其下，是右丞、左丞各一員，正二品；參政二員，從二品。他們之下，才是六部尚書，正三品；侍郎，正四品。由此可見中書省之貴重。然而，三省雖然變成了一省，三分相權的思路並沒有變，隻不過是廢除三司，代之以禦史台，即中書、樞密、禦史，一省、一院、一台，共同構成宰相機關的三大並列機構。中書省是最高行政機關，禦史台是最高監察機關，樞密院則是最高軍事機關，其長官和次官的官名與宋代相同。總體上說，元代的中書省、樞密院和禦史台，就相當於漢代的丞相府、太尉府和禦史府，隻不過不再“開府”。因此，不是“府”，而是省、院、台。綜上所述，漢、唐、宋、元，相權都是“一分為三”。漢代是行政、軍事、監察“三權分列”，丞相管行政，太尉管軍事，禦史大夫管監察。隋唐是“三省分權”，中書管決策，門下管審核，尚書管執行。宋代則是行政、軍政、財政“三足鼎立”，中書省管行政，樞密院管軍政，三司管財政。到了元代，又回到漢，仍然是行政、軍事、監察“三權分列”。但中華帝國的“三權分列”，目的是為了皇帝集權，因此絕非民主國家的“三權分立”。一言以蔽之：三權分立為民權，三權分列為皇權。元，是蒙古人的政權。因此，元代省、院、台的主官，一定是蒙古人。如有例外，則需“賜姓改名”。此其一。其二，中書省長官中書令和樞密院長官樞密院使，例由皇太子兼任。禦史台長官禦史大夫，則例由皇太子或貴戚兼任。其三，中書省、樞密院和禦史台，在各大行政區都有派出機構，分彆叫行中書省、行樞密院、行禦史台，簡稱行省、行院和行台。其中影響最大的是行省，它就是現在省級行政區的起源，我們後麵還要再講。明代初，帝國仍以中書省為宰相機構，設左右丞相總理六部事務。洪武十三年（公元1380年），朱元璋借左丞相胡惟庸“謀逆”一案發難，撤銷中書省，並嚴令永遠不得議立丞相。清人入關以後，承襲明製，也不設宰相職務，從秦漢開始實行了1600年的宰相製度被徹底廢除。取而代之的，是明的“內閣製”和清的“軍機製”。內閣，即大內之閣。因其辦公的殿閣在大內，故名。實際上，中國古代官製，但凡前麵有“內”字或“中”字的，差不多都與宮廷或禁省有關。因此，明代的內閣，並非法律上的中央政府，本質上仍是皇帝的秘書機構。按理說，它隻能相當於東漢的台閣（尚書台），不等於唐代的三省，更不等於宋元的中書省。但是，東漢有台閣，也有公府。明代，卻是連名義上的相府或政府都沒有的。所以，明代的內閣，隻能叫做“不是政府的政府”。當然，內閣的成員也不能叫宰相，隻能叫閣臣和輔臣。明代的閣臣是大學士，也叫內閣大學士。因為辦公地點或在殿（如武英殿），或在閣（如文淵閣），所以又叫殿閣大學士。大學士最早設於唐代。天寶初年，在崇玄署（宗教局）置大學士一員，由宰相兼領。北宋時設置漸廣，多為優禮大臣的榮銜。明代大學士官階正五品，朱元璋廢相後充當皇帝的政治顧問，明成祖時參預機務，明中葉時成為內閣長官。內閣大學士也叫中堂。中堂之稱，始於宋代，指宰相，原因是宰相在中書省的政事堂辦公。明代內閣，中書居東西兩房，大學士居中，自然也可以叫“中堂”。何況閣臣雖無宰相之名，卻有宰相之實，民間當然尊其為“相爺”，甚至稱作“相國”，把“入閣”看作“拜相”。至於官場，則稱其為“閣老”。前麵說過，閣老，原本是唐代中書省資格最老的中書舍人的尊稱。明代內閣的任務跟唐代中書省相似，內閣大學士和中書舍人的官階，也都是正五品。因此，以“閣老”稱呼內閣大學士，倒是恰如其分。內閣製度成熟定型以後，大學士們也有了班次。首席大學士叫首輔，也叫首揆、閣揆。第二名叫次輔，其他則為群輔。內閣鼎盛時期，首輔儼然首相，權傾朝野，無人膽敢與之爭鋒，隻不過沒有宰相名分罷了。嘉靖時的嚴嵩，萬曆時的張居正，都如此。但是，無論首輔權勢有多大，內閣製與宰相製，都有天壤之彆。第一，宰相府或政事堂是中央政府，府中有僚屬，府下有部委。比如唐代之尚書省，明初之中書省，均統攝六部。內閣卻既沒有行政機構，也不能直接指揮中央各部門。第二，宰相位極人臣，閣臣則品秩不一。品級最高的華蓋殿大學士也隻有正五品，最低的竟隻有從七品（副縣級）。所以閣臣的地位，要看加銜。比如明初名臣楊士奇，官銜為“少傅兵部尚書華蓋殿大學士”，少傅和尚書都比大學士級彆高。第三，宰相有決策權和執行權，許多事情都可以按照既定方針自作主張，先斬後奏，甚至斬而不奏。明代閣臣卻隻能“票擬”，也就是在一張小紙條（票）上擬出意見，送皇帝定奪。皇帝看過以後，再正式用朱筆批出，叫“批紅”。閣臣票擬的意見，皇帝不接受，或者亂決定，或者不表態（留中），閣臣也沒有辦法。遇到荒唐皇帝，就連“批紅”的事也由太監代勞。結果，真皇帝和真宰相，變成了司禮監宦官。總之，按照宰相製度，主權在君，治權在相，皇帝有國，宰相相國，明代卻並非如此。所以，內閣不是政府，閣臣不是宰相。說白了，他們不過是皇帝的“大秘書”。清代保留了內閣，並升格為名義上的最高政治中心。清代內閣，有三殿三閣。三殿是保和殿、文華殿、武英殿，三閣是文淵閣、體仁閣、東閣。三殿三閣都設有大學士，滿、漢各二人，雍正八年（公元1730年）俱定為正一品，都加殿閣銜，相當於宋代的“中書門下平章事”；協辦大學士，滿、漢各一人，從一品，不加殿閣銜，但兼六部中的某部尚書，相當於宋代的“參知政事”；內閣學士，滿六人，漢四人，從二品，並兼侍郎銜。另外還有其他官員，最低一級是中書，正七品。大學士和協辦大學士，都叫中堂。內閣地位如此崇高，當然要被“束之高閣”。取而代之的，是軍機處。軍機處全稱“辦理軍機事務處”，雍正七年（公元1729年）設立，初名軍機房，雍正十年（公元1732年）改為軍機處。軍機處的一大特色，是“有官無吏”。軍機處的官員，大的叫軍機大臣，俗稱“大軍機”；小的叫軍機章京，俗稱“小軍機”。大小軍機，即皇帝的大小秘書。軍機大臣當中，資曆淺的，叫“軍機大臣上學習行走”。一兩年後，由領班軍機大臣奏請皇帝，除去“學習”二字，正式成為軍機大臣，叫“軍機大臣上行走”，或“軍機處行走”。至於首席軍機大臣，則被稱為揆首、領袖，相當於明代內閣的首輔。這些稱呼，一看就知道不正規。事實上，所謂“軍機大臣上行走”，或“軍機大臣上學習行走”，都隻是“差使”，不是“官銜”，因此也沒有品級。論品級，要看“本職”（比如大學士、尚書、侍郎）。所以，一個人，如果職在軍機卻不是內閣大學士，仍不被視為“宰相”；內外官員即便資深權重，也仍以官拜大學士為榮。總之，軍機有權而大學士有名。隻當大學士沒有用，隻當軍機大臣不光榮，隻有既是大學士，又入直軍機，才是“真宰相”。軍機處成立後，內閣就成了花瓶。一切重要文件，均以“軍機大臣奉上諭”、“軍機大臣寄信”的形式下達。經由內閣發出的，叫“明發”，多半是些無關緊要可以公開的事情；不經內閣，由軍機處用四百裡或六百裡遞送的，叫“廷寄”，全是機密文件。於是，分明是“禦前機要室”的軍機處，就成為淩駕於內閣和各部院之上的最高政務機關。軍機處在清代，存在了一百八十多年，是實際上的宰輔之區。綜上所述，宰相製度史，就是皇權與相權的鬥爭史。皇帝製約宰相的辦法，一是分權，二是奪權。因此，西漢有三公，東漢有五府，唐代有三省，宋代有二府三司，元代有省、院、台。這是分權。西漢的尚書事、東漢的尚書台、明代的內閣、清代的軍機處，則是奪權。最後，帝國的政治，便由集權而專製，由專製而獨裁。